Do třetice k diskriminačnímu vládnímu návrhu novely vysílacího zákona

Zásadní nesouhlas představitelů osob se sluchovým postižením s diskriminačním vládním návrhem novely vysílacího zákona se jmenoval příspěvek zveřejněný 21. ledna 2021. Na odpověď ministra Zaorálka a na jeho tvrzení v článku na iDNESu reagoval 2. února 2021 druhý příspěvek Ministr kultury (či jeho úředníci) nekulturně lže. 

Do třetice nyní uvádíme podrobné vysvětlení, v čem by novela ještě zhoršila dosavadní stav, místo aby odstranila 20 let neřešené bariéry v přístupnosti osobám se sluchovým postižením u pořadů vysílaných komerčními televizemi. A v čem nesplňuje požadavky na transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady EU 2018/1808 a dalších mezinárodních právních předpisů. 

 

 

Hodnocení výsledku vládního návrhu novely zákona č. 231/2001 Sb., 

o provozování rozhlasového a televizního vysílání

(sněmovní tisk 981/2020)

z hlediska zpřístupňování vysílaných televizních pořadů

osobám se zdravotním postižením

 

Hodnocená část: Právní úprava týkající se zpřístupňování pořadů osobám se zdravotním postižením ve vládním návrhu novely zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále „vysílací zákon č. 231/2001/Sb.“) v souvislosti s transpozicí směrnice Evropského parlamentu a Rady EU 2018/1808 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (dále „směrnice 2018/1808/EU“).

Gestor: Ministerstvo kultury ČR (dále „MK ČR“)

Zpracovatelé vládního návrhu novely: JUDr. Petra Pecharová a Mgr. Artuš Rejent 

Hodnotitel: Mgr. Věra Strnadová, předsedkyně Expertní komise pro skryté titulky při Asociaci organizací neslyšících, nedoslýchavých a jejich přátel, z. s. (dále „ASNEP“)

Konzultant: Lidia Best, vicechair of JCA-AHF, International Telecommunication Union 

Novelizace vysílacího zákona č. 231/2001 Sb., byla realizována v souvislosti s transpozicí směrnice Evropského parlamentu a Rady EU 2018/1808 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (dále jen „směrnice 2018/1808/EU “) do českého právního řádu. 

Analyzován byl text návrhu novely vysílacího zákona č. 231 Sb. ve znění sněmovního tisku 981/2020 z hlediska zpřístupňování vysílaných televizních pořadů osobám se zdravotním postižením. Dalšími částmi novely, ani legislativními technikáliemi, se analýza nezabývá. Pro účely této analýzy se „osobami se zdravotním postižením“ rozumí osoby se sluchovým postižením a osoby se zrakovým postižením. 

Výsledky analýzy ukázaly, že při transpozici evropské směrnice 2018/1808/EU v oblasti zpřístupňování pořadů osobám se zdravotním postižením požadavky nebyly splněny.

 

1. Nesplněno z hlediska odstranění dosavadních chyb v právním předpisu 

Po přezkoumání obsahu (sněmovního tisku 981/2020) je zřejmé, že v oblasti zpřístupňování osob se zdravotním postižením k vysílaným pořadům vládní návrh novely vysílacího zákona č. č. 231/2001 Sb. neodstraňuje zásadní nedostatky právní úpravy z roku 2001. Uvedené nedostatky se dají shrnout do následujících bodů.

a)    Neobsahuje některé definice pojmů, které zákon používá, například „procento vysílaných pořadů“, takže není jasné, zda tímto termínem je míněna poměrná procentní část stopáže vůči stopáži odvysílaných pořadů, nebo jejich počet. Obě metody dávají výrazně odlišná čísla a provozovatelé používají různé metody. 

b)    Neobsahuje sjednocená pravidla vykazování plnění povinností a každý provozovatel vysílání vykazuje plnění svých povinností jinak, výsledky jsou tedy nesouměřitelné. Některý provozovatel poskytuje Radě RTV podrobný popis, jiný pouze jedno souhrnné číslo za celý rok bez bližší specifikace, takže vykazovaný údaj nelze zpětně nijak ověřit.

c)     Neukládá provozovateli povinnost poskytovat dozorovému orgánu potřebné informace, z nichž by bylo zřejmé, u jakých konkrétních pořadů ke zpřístupnění došlo a jakou formou.

d)    Neobsahuje povinnost, aby provozovatel převzatého vysílání v kabelovém či jiném systému spolu s pořadem převzal a odvysílal i zpřístupňující části vysílání (skryté titulky, audiopopis), jestliže je původní provozovatel televizního vysílání takto odvysílal.

e)     Neukládá povinnost, aby pořad obsahoval titulky a audiopopis, pokud je takto odvysílaný pořad nabízeni v rámci mediálních služeb na vyžádání.

f)     Neobsahuje požadavek zajišťující zpřístupňovat osobám se zdravotním postižením nové pořady. 

g)    Nebrání obcházení povinností dané zákonem, když například provozovatel vysílání odvysílá 85 % zpřístupněných starých pořadů po půlnoci až do rána, zatímco během dne pořady nezpřístupní.

h)    Nezakotvuje nároky na kvalitu zpřístupňujících pomůcek, v důsledku čehož se k cílové skupině diváků často dostávají značně neuspokojivé služby, ani blíže nespecifikuje, jak má posouzení kvality probíhat a konkrétně kým. 

i)      Neobsahuje povinnost přidat ke kontrolovaným pořadům zpřístupňující části (titulky, audiopopis), takže dozorový orgán nemůže zpětně zkontrolovat, zda a v jaké kvalitě ke zpřístupnění pořadu došlo).

j)     Neobsahuje povinnost provozovatelů licenčních televizí označovat zpřístupněné pořady v upoutávkách na pořady a v přehledu vysílaných pořadů na vlastních webových stránkách (uživatelé přístupné pořady obtížně hledají).

k)    Neobsahuje zákonem stanovený konkrétní cíl a návrh postupného a plynulého zpřístupňování pořadů osobám se zdravotním postižením.

Jak je z výčtu nedostatků vysílacího zákona zřejmé, jeho obsah odporuje smyslu směrnice 2018/1808/EU, jakož i vnitrostátním a mezinárodním právním předpisům a smlouvám. 

Právní předpisy je nutno koncipovat tak podrobně, přesně a jednoznačně, jak je to jen možné. Významová neurčitost a nepřesně definované pojmy, jejichž výklad by byl závislý na vlastním uvážení každého subjektu, může vést k interpretačním problémům a různým způsobům obcházení zákona, aniž by to bylo právně postižitelné. Povinné subjekty v tomto směru bývají velmi kreativní. Pro uživatele služeb to vede k nevymahatelnosti jejich práva, což vedlo k právní nejistotě jak pro osoby se zdravotním postižením, tak i pro Radu RTV, která má na plnění zákonné povinnosti provozovatelů vysílání dohlížet.

2. Nesplněno z hlediska vylepšení vnitrostátních právních předpisů

Před 20 lety vzniklo ve vysílacím zákoně č. 231/2001 Sb. příliš vágní ustanovení v § 32 odst. 2, které bylo jen minimálním standardem zpřístupnění bez jasných pravidel, což umožňovalo různé výklady významu textu. 

Znění kontroverzního § 32 odst. 2: 

„Provozovatel celoplošného televizního vysílání s licencí je povinen opatřit alespoň 15% vysílaných pořadů skrytými nebo otevřenými titulky pro osoby se sluchovým postižením a alespoň 2 % vysílaných pořadů zpřístupnit pro osoby se zrakovým postižením. Provozovatel celoplošného televizního vysílání ze zákona je povinen opatřit alespoň 70 % vysílaných pořadů skrytými nebo otevřenými titulky a alespoň 2 % vysílaných pořadů vyrobit v českém znakovém jazyce nebo simultánně tlumočit do českého znakového jazyka pro osoby se sluchovým postižením a dále je povinen zpřístupnit alespoň 10 % vysílaných pořadů pro osoby se zrakovým postižením.“

Ze strany provozovatelů vysílání často docházelo k obcházení smyslu zákona. Proto organizace se zdravotním postižením mnoho let usilovaly o zlepšení legislativy, ale neúspěšně. 

Při transpozici směrnice 2018/1808/ES bylo očekáváno, že místo nevyhovujícího ustanovení v § 32 odst. 2 budou do novely vysílacího zákona č. 231/2001 Sb. vložena podrobná, jasná, přesná a právně vymahatelná pravidla, aby byla vyloučena libovůle provozovatelů vysílání při aplikaci práva. To se však nestalo. Místo toho bylo výše uvedené kontroverzní ustanovení z návrhu novely zcela odstraněno, a to bez očekávané kvalitní náhrady. V důsledku toho v návrhu novely vysílacího zákona č. 231/2001 Sb., která je nyní v Poslanecké sněmovně jako sněmovní tisk 981/2020, chybí zákonem definované minimální povinnosti provozovatelů vysílání ve smyslu zpřístupňování pořadů osobám se zdravotním postižením. 

V rámci vnitrostátní hierarchie právních předpisů musí při transpozici směrnice EU dojít minimálně k zachování právní síly, jakou měl předpis problematiku doposud upravující. 

Tato zásada byla porušena odstraněním ustanovení § 32 odst. 2, určujícího minimální standardy zpřístupnění pořadů osobám se zdravotním postižením, bez náhrady, tedy aniž by byla novým textem provedena potřebná úprava zaručující přístupnost k mediálním službám. V tomto směru vzniklo ve sněmovním tisku 981/2020 legislativní vakuum. 

Pokud by byl návrh novely schválen, osoby se zdravotním postižením by čelily ještě rozsáhlejší právní nejistotě, než tomu bylo před neodborným zásahem pracovníků MK ČR.

3. Nesplněno z hlediska správnosti zařazení akčního plánu

Ve sněmovním tisku 981/2020 je obsažena zajímavá kuriozita. V návrhu novely vysílacího zákona je po odstranění ustanovení v § 32 odst. 2 do „uvolněného paragrafu“ vložen izolovaný akční plán, který měl původně plnit úkoly z odstraněného zákonného ustanovení.

Nově vložený akční plán se liší od podoby uvedené v materiálech k připomínkování, ve kterých nechyběl původní § 32 odst. 2 (ten byl zřejmě odstraněn až ve finální podobě zaslané do Poslanecké sněmovny). Proto na tuto velkou chybu nemohla během připomínkového řízení reagovat oficiální připomínková místa. 

Nově vložený akční plán se též podstatně liší od podoby uvedené v materiálech k připomínkování. Ve sněmovním tisku č. 981/2020 je jen krátký, velmi obecně a vágně formulovaný. Není v něm ani určeno, co je myšleno „hodnoceným obdobím“. V části základních pojmů v § 2 je definováno pouze tříleté období vztahující se ke zprávám zasílaným Evropské komisi, nikoliv však sledování průběhu plnění povinností v průběhu uvedených 3 let ve smyslu průběžné vnitrostátní kontroly plnění závazků. Akční plán má být vhodně strukturovaný tak, aby mohly podle něj povinné subjekty stanovit postup a časový harmonogram plnění jednotlivých opatření, které musí být v určitou dobu vykonány, aby bylo dosaženo vytčeného cíle.

Nejzávažnějším pochybením však je skutečnost, že se nově vložený akční plán netýká žádného v zákoně obsaženého ustanovení. Každý akční plán se musí vztahovat k nějakému konkrétnímu cíli, protože je jen pouhým doplňkem k dosažení a harmonizaci existujícího cíle. Nelze jím nahradit zákon. 

Ve sněmovním tisku 981/2020, obsahujícím návrh novely vysílacího zákona, tedy neexistuje právní předpis, ke kterému by se vztahoval nově zařazený akční plán, který zpracovatelé označili jako „zlepšení přístupu osob se zdravotním postižením k mediálním službám“. 

Tvrzení, že samotný akční plán bez zákonného ustanovení, ke kterému by se měl vztahovat, je vylepšením zákona ve prospěch osob se zdravotním postižením, je nesmyslné.

4. Nesplněno z hlediska záměrů směrnice 2018/1808/EU

Tvrzení pracovníků MK ČR, že při transpozici směrnice 2018/1808/ES nemohou vhodně upravit návrh novely vysílacího zákona č. 231/2001 Sb., protože se transpozice má týkat jen tvorby nového zákona o platformách na sdílení videonahrávek, není pravdivé. 

Ve směrnici 2018/1808/EU, která reviduje směrnici 2010/13/EU, je přístupnost osob se zdravotním postižením k médiím přímo zmíněna. Dokonce jde z hlediska zajištění právní závaznosti o přísnější znění než v předchozí směrnici.

Původní znění ve směrnici 2010/13/EU obsahovalo text: 

"Členské státy vyzvou poskytovatele mediálních služeb v jejich jurisdikci, aby jejich služby byly postupně přístupné pro osoby se zrakovým nebo sluchovým postižením." 

Směrnice EU 2018/1808 znění předchozí směrnice reviduje a mění znění tak, že slovo „vyzvou“ nahrazuje důraznějším požadavkem „neprodleně zajistí“. 

„Členské státy neprodleně zajistí, aby služby poskytované poskytovateli mediálních služeb spadajícími do jejich pravomoci byly pomocí přiměřených opatření trvale a postupně zpřístupňovány osobám se zdravotním postižením.“ 

Tímto „neprodleným zajištěním“ se nové znění stává pro členské státy závazkem, aby přiměly poskytovatele mediální služby ve své jurisdikci k trvalému a postupnému zvyšování zpřístupňování svých služeb těmto skupinám až do plné přístupnosti. Účelem tohoto kroku je vylepšit a zpřesnit stávající úpravu v dané oblasti tak, aby šlo o závaznou povinnost členských států a aby cíle bylo v největší možné míře a co nejdříve dosaženo. Proto je podle práva EU nutno také tuto změnu transponovat do právního řádu členských států.

Z toho vyplývá povinnost formulovat a určit přesně a jednoznačně povinnosti s jasnými cíli, konkrétními časovými plány a dobrou právní vymahatelností. Česká republika je povinna stejně jako všechny ostatní členské státy EU, harmonizovat vlastní právní úpravu s cíli sledovanými směrnicí.

Pracovníci MK ČR se ve vysílacím zákoně č. 231/2001 Sb. omezili pouze na vložení minimalistického znění akčního plánu, který by měl sloužit k harmonizaci plnění ustanovení v § 32 odst. 2, avšak toto ustanovení ze zákona přitom bez náhrady odstranili. Nic jiného kromě těchto dvou kontroverzních kroků v oblasti zpřístupňování televizního vysílání osobám se zdravotním postižením neučinili, tedy úkol daný směrnicí 2018/1808/EU, a tím záměr výše uvedené směrnice nesplnili.

5. Nesplněno z hlediska rozsahu evropské směrnice 2018/1808/EU 

Zpracovatelka novely, JUDr. Petra Pecharová, dne 17. září 2020 na schůzce ve Vládním výboru OZP prohlásila, že při přípravě novely jako zpracovatelé nemohli věnovat pozornost zpřístupňování pořadů osobám se zdravotním postižením, neboť údajně byli nuceni postupovat jen podle minimalistické transpozice. 

Ve skutečnosti však podle Metodických pokynů ve Článku 24a, odst. 1 písmeno a)[1] je v právním řádu České republiky zakotvena možnost jít nad rámec minimálních požadavků stanovených předpisy Evropské unie s využitím rozšiřující výjimky, umožňující odchýlit se od minimalistické úpravy obsažené v daném předpisu Evropské unie, a to v rozšiřujícím směru. 

Přímo v revidované směrnici EU 2018/1808, která je transponována, je stanoveno:

„Směrnice 2010/13/EU se mění takto: „Článek 4 odst. 1. Členské státy mohou uplatňovat vůči poskytovatelům mediálních služeb, kteří spadají do jejich pravomoci, v oblastech koordinovaných touto směrnicí podrobnější nebo přísnější pravidla za předpokladu, že tato pravidla jsou v souladu s právem Unie.“

Jde tedy o záruku minimální míry, pod kterou nesmí povinnosti klesnout, avšak její horní strop není určen. Členské státy tedy mají povinnost podřídit se minimálním požadavkům harmonizačního opatření EU, to znamená neklesnout pod uvedenou míru, ale mohou přijímat nebo zachovávat opatření přísnější a mohou se také rozhodnout zavést nová ustanovení, která přesahují rámec směrnice (například přísnější pravidla, dřívější termíny).[2]

Evropské právo počítá s tím, že v každém členském státě je situace jiná, někde je již plná přístupnost k mediálním službám, jinde zatím nulová, a z toho důvodu směrnice záměrně uvádí pouze demonstrativní výčet podmínek, nikoliv podrobný taxativní výčet. Tím umožňuje členským státům určitou flexibilitu, aby mohly řešit právní stav v souladu s jejich konkrétní vnitrostátní situací. Z minimální formy si pak každý stát sám vytvoří vlastní zákonnou úpravu přísnější a podrobnější, než je uvedeno ve směrnici. Rozsah a důvod rozšíření pravidel předkladatel vysvětlí v důvodové zprávě nebo v odůvodnění návrhu implementačního předpisu, například vnitrostátními předpisy či mezinárodními závazky. 

Minimalistická forma, kterou použili úředníci MK ČR při transpozici směrnice EU 2018/1808 do návrhu novely vysílacího zákona č. 231/2001 Sb., nebyla povinná. Šlo pouze o volbu samotných zpracovatelů. Bez ohledu na to, zda z důvodu neznalosti předpisů nebo z jiné příčiny, závažným způsobem to poškodilo práva osob se zdravotním postižením.

6. Nesplněno z hlediska předpisů pro transpozici evropských směrnic

Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii (dále „Metodické pokyny“) obsahují zásady týkající se transpozice evropských směrnic. 

Ve Článku 20 (Transpozice směrnic) odst. 1 je uvedeno:

„(1) Transpoziční předpisy musí naplňovat cíl a účel stanovený transponovanou směrnicí.  

Výsledku, kterého má být dosaženo, tedy cíl a účel stanovený transponovanou směrnicí 2018/1808/ES, je mimo jiné zakotvení povinnosti zpřístupňovat pořady osobám se zdravotním postižením. V právním řádu České republiky nejsou upravena práva a povinnosti zaručující osobám se zdravotním postižením přístup k audiovizuálním mediálním službám, proto je nezbytné do vysílacího zákona zapracovat příslušné podmínky a požadavky obsažených ve směrnici 2018/1808/ES.  

Ve Článku 2, odst. 1 písm. g) Metodických pokynů jsou dále uvedeny obecné právní zásady: 

„principy uznané judikaturou, které zavazují orgány Evropské unie a členské státy při transpozici a implementaci práva Evropské unie zohledňovat zejména lidská práva, základní svobody a zásady vyplývající z koncepce právního státu (například zásada právní jistoty, zásada ochrany legitimního očekávání, zásada přiměřenosti a další).“

V oblasti zpřístupňování pořadů osobám se zdravotním postižením chybí všechny tyto uvedené zásady jako právní jistota, ochrana legitimního očekávání a zásada přiměřenosti je tedy nutno brát na to ohled při transpozici evropských směrnic do českého právního řádu. 

Dále je v Metodických pokynech ve článku 19 odst. 2 (Implementace primárního práva) uvedeno: 

„Odstraňováním rozporů s pravidly vnitřního trhu podle odstavce 1 se rozumí zejména odstranění přímé diskriminace, kterou není možno podřadit pod některou z výjimek stanovených primárním právem, odstranění nepřímé diskriminace a opatření omezujících volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu, která není možno náležitě odůvodnit, a odstranění rozporů s pravidly hospodářské soutěže.

V Metodických pokynech v části třetí (Základní pravidla a metody implementace práva Evropské unie), Hlava I, Čl. 12 (Hodnocení slučitelnosti právních předpisů České republiky) je v odstavci 2, písm. c) uvedeno, že pro účely hodnocení slučitelnosti právních předpisů České republiky s právem Evropské unie se rozumí: 

c) neslučitelností stav, kdy 

- právní předpis České republiky je v rozporu s podstatnými ustanoveními práva Evropské unie, nebo 

- z ustanovení předpisu Evropské unie, která se týkají právního předpisu České republiky dle aktuální srovnávací tabulky, nejsou zohledněna podstatná ustanovení a právní předpis České republiky nesplňuje požadavky na zajištění řádné aplikace,“. 

a 

„d) - ustanovení předpisů Evropské unie včetně navazující judikatury, kterými se vymezuje rozsah působnosti těchto předpisů, nebo jiná ustanovení, jejichž nezohledněním se zásadním způsobem poruší nebo nenaplní cíl a účel předpisu Evropské unie.“

Vysílací zákon č. 231/2001 Sb. jako právní předpis nesplňuje požadavky na zajištění řádné aplikace z důvodu řady nedostatků uvedených v bodě 1. na začátku této analýzy. Je neslučitelný s právem Evropské unie. 

I podle českého práva je vysílací zákon v části týkajícího se zpřístupňování osob se zdravotním postižením diskriminační ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 198/2009 Sb., (antidiskriminační zákon, ve znění pozdějších předpisů). Je zapotřebí odstranit dlouhodobě existující přímou diskriminaci lidských práv na základě zdravotního postižení.

Zpracovatelé transpozice evropské směrnice 2018/1801/ES výše uvedené zásady uvedené v Metodických pokynech obešli.

7. Nesplněno z hlediska lidských práv

Že je český vysílací zákon 231/2001 Sb. týkající se zpřístupňování vysílaných pořadů osobám se zdravotním postižením více než nedostatečný, potvrzují i analýzy Kanceláře veřejného ochránce práv a Rady RTV. Obě instituce již v roce 2010 apelovaly na tehdejšího ministra kultury, aby Ministerstvo kultury ČR vyhovělo požadavkům osob se sluchovým postižením na úpravu vysílacího zákona 231/2001 Sb. 

Při tvorbě jakýchkoliv právních předpisů je vždy třeba přihlížet k základním lidským právům. Uplatňují se zásady odvozené od právní ochrany lidských práv: zásada rovnosti, zákaz diskriminace a princip proporcionality. Princip proporcionality je nástrojem k ochraně lidských práv zkoumajícím, zda použitý prostředek byl vhodný, potřebný a přiměřený.

 „1. Je sledovaný cíl legitimní? Je sledován a prosazován cíl nezbytný ve svobodné demokratické společnosti?

 2. Je dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení?

 3. Existují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivní, popřípadě jej zcela vyloučilo?“[3]

V oblasti přístupu neslyšících a nedoslýchavých osob k audiovizuálním pořadům je nesporné, že jsou pro ně audiovizuální pořady prioritou, neboť nemají k dispozici rozhlas a veškerou zvukovou kulturu. Pro osoby se sluchovým postižením jsou při sledování vysílání titulky stejně důležité, jako pro slyšící osoby zvuk. Titulky jsou tedy pro osoby se sluchovým postižením při sledování audiovizuálních pořadů prokazatelně naprosto nezbytné. Tím jsou jejich potřeby z hlediska principu proporcionality odůvodněné. 

Z hlediska „rovného zacházení“ nelze pominout skutečnost, že na změnu zákona čekají lidé se sluchovým postižením v podstatě již 20 let. A vždy, když už bylo řešení blízko, chyběla politická či jiná vůle ze strany slyšících lidí. O životě neslyšících lidí rozhodují lidé slyšící, kteří daný problém sami neznají. Již to je spojeno s nerovným zacházením, protože jedna skupina osob (většina) rozhoduje o specifických potřebách jiné skupiny (která je menšinou), a to v porovnání s většinovou populací podstatně horším způsobem. Pokud bychom to v pojetí ryze formalistickém obrátili ad absurdum (ve smyslu „všem stejně“), a slyšící lidé by v televizním vysílání měli pouze 15 % pořadů se zvukem (a to ještě většinou jen reprízy), určitě by ze strany slyšících lidí politická vůle ke změně byla.

V smyslu materiálním naprosté rovnosti dosáhnout nelze, avšak lze problém řešit nastolením právní situace takové, aby plnila potřeby osob se zdravotním postižením v co největší možné míře. Z těchto důvodů je nutná hlubší revize platného vysílacího zákona 231/2001 Sb., v části týkající se zpřístupňování mediálních služeb osobám se zdravotním postižením. 

Ze strany pracovníků MK ČR nebyla projevena vstřícnost k úpravě vysílacího zákona č. 231/2001 Sb., i když jsou informováni o tom, že na tuto změnu lidé se sluchovým postižením čekají již mnoho let. Navíc byla porušena práva osob se zdravotním postižením, kterým nebyla umožněna konzultace ohledně právní úpravy zákona, která se jich přímo týká, a to ještě předtím, než byl návrh novely vysílacího zákona dán do legislativního procesu tak, jak to určuje Úmluva o právech osob se zdravotním postižením. 

Nyní je vysílací zákon otevřen díky transpozici směrnice 2018/1808/ES, která určuje podmínky právní úpravy v oblasti zpřístupňování audiovizuálních mediálních služeb osobám se zdravotním postižením. Je to jedinečná možnost k odstranění bariér. Úředníci na MK ČR se však rozhodli, že to neudělají. Tvrdí, že jim to údajně předpisy v Metodických pokynech nedovolují. Ale není to tak.

8. Nesplněno z hlediska Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením

Evropská směrnice 2018/1808/ES na několika místech zmiňuje Úmluvu o právech osob se zdravotním postižením (dále jen „Úmluva OSN). Proto byla při analýze věnována pozornost i tomuto aspektu.

Bylo zjištěno, že ze mezinárodní závazek plynoucí z článku 30 Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením byl ze strany Ministerstva kultury ČR již v minulosti porušen 

Na zasedání 31. března a 1. dubna 2015 Výbor OSN pro práva osob se zdravotním postižením projednával porušování lidských práv v oblasti přístupu osob se zdravotním postižením k audiovizuálním službám v České republice.

 „43. Výbor OSN konstatuje, že smluvní strana dosud nenovelizovala zákon č. 231/2001 Sb., který by měl zpřístupnit audiovizuální obsah televizního a rozhlasového vysílání osobám s postižením sluchu či zraku.“ 

A dále Výbor OSN požadoval:

„44. Výbor vyzývá smluvní stranu, aby změnila zákon č. 231/2001 Sb. a zajistila přístupnost audiovizuálního obsahu televizního a rozhlasového vysílání pro osoby s postižením sluchu či zraku.“

Smluvní státy jsou povinny učinit všechna potřebná zákonodární, správní a jiná opatření k provádění práv, uznaných v Úmluvě. 

Článek 30 odst. 1 písm. a) a b) Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením zakotvuje závazek státu podniknout kroky k postupnému dosažení plného uskutečnění práv uznaných v této Úmluvě OSN všemi vhodnými prostředky.

„1. Státy, které jsou smluvní stranou této úmluvy, uznávají právo osob se zdravotním postižením účastnit se kulturního života společnosti na rovnoprávném základě s ostatními a přijmou veškerá odpovídající opatření, aby osoby se zdravotním postižením:

a) měly přístup ke kulturním materiálům v přístupných formátech;

b) měly přístup k televizním programům, filmům, divadelním a jiným kulturním činnostem v přístupných formátech;“

Dodnes nebyla přijata „veškerá odpovídající opatření“, aby osoby se zdravotním postižením měly přístup ke kulturním materiálům v přístupných formátech a přístup k televizním programům, filmům, divadelním a jiným kulturním činnostem v přístupných formátech. 

9. dubna 2019 při kontrole plnění závazků plynoucích z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením schválené vládou České republiky předložil Výbor OSN pro práva osob se zdravotním postižením Seznam otázek před předložením spojené druhé a třetí periodické zprávy Česka a mezi nimi též otázku č. 18.: 

„Jaká opatření byla přijata k zajištění toho, aby byl veškerý vysílaný obsah přístupný osobám se zdravotním postižením, mimo jiné i novelizací zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (zákon č. 231/2001 Sb.);“.

Na to pracovníci MK ČR odpověděli dne 17. srpna 2020 takto: 

„18 a) 207. Do 19. září 2020 bude ČR transponovat evropskou směrnici o audiovizuálních mediálních službách (AVIS). Tím mj. dojde i k legislativním změnám v oblasti zpřístupňování pořadů. Tyto změny přispějí k postupnému a trvalému zlepšování zpřístupňování pořadů osobám se ZP. Provozovatelé vysílání budou mít povinnost pravidelně informovat o tomto zpřístupňování, dalším opatřením bude i podpora vypracování akčních plánů provozovatelů vysílání pro oblast přístupnosti. Zároveň bude předložen nový zákon o platformách na sdílení videonahrávek, který doprovodí novelizace zákona č. 231/2001 Sb., o rozhlasovém a televizním vysílání, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 132/2010 Sb., o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání, ve znění pozdějších předpisů.“

Z výše uvedené odpovědi pracovníků MK ČR nevyplývá, jaká konkrétní opatření byla z jejich strany přijata k zajištění toho, „aby byl veškerý vysílaný obsah přístupný osobám se zdravotním postižením, mimo jiné i novelizací zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání (zákon č. 231/2001 Sb.)“. Měli by doplnit či zpřesnit neúplné či jinak pravdu zkreslující tvrzení.

Z návrhu novely vysílacího zákona 231/2001 Sb. (nyní tisk 981/2020) je zřejmé, že se této povinnosti Ministerstvo kultury ČR opět vyhnulo a nepřijalo potřebná opatření k zajištění přístupu osob se zdravotním postižením k mediálním službám. Navíc bez náhrady zrušil § 32 odst. 2 a paradoxně prohlašuje za „zlepšení situace“ přidání izolovaného akčního plánu, který měl tuto zrušenou část zákona harmonizovat. Tuto podrobnější informaci však Výbor OSN zřejmě zatím neobdržel. 

9. Neplnění některých dalších mezinárodních právních předpisů 

Požadavek zpřístupnění audiovizuálních služeb osobám se zdravotním postižením je v souladu i se Všeobecnou deklarací lidských práv.

Směrnice Evropského parlamentu a Rady EU 2010/13/EU ze dne 10. března 2010, Preambule, bod 46 uvádí:

„Právo osob se zdravotním postižením a starších osob podílet se na společenském a kulturním životě Unie a začlenit se do něj je neoddělitelně spjato s poskytováním dostupných audiovizuálních mediálních služeb. Prostředky k zajištění této dostupnosti zahrnují mimo jiné znakový jazyk, titulkování, audiopopis a snadno srozumitelnou orientaci v nabídce.“ 

Články 11 a 14 Listiny základních práv EU potvrzují přístup k informacím a vzdělávání jako základní lidská práva. 

Požadavky na přístupnost k audiovizuálním službám jsou v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1808 kterou se mění směrnice 2010/13/EU, ale i se směrnicí Evropského parlamentu 2019/882 a Rady (EU) o požadavcích na přístupnost pro produkty a služby, platnou od 27. června 2020.

10. Nesplněno z hlediska rozsahu evropské směrnice 2018/1808/EU 

Zpracovatelka novely, JUDr. Petra Pecharová, dne 17. září 2020 na schůzce ve Vládním výboru OZP prohlásila, že při přípravě novely jako zpracovatelé nemohli věnovat pozornost zpřístupňování pořadů osobám se zdravotním postižením, neboť údajně byli nuceni postupovat jen podle minimalistické transpozice. 

Ve skutečnosti však podle Metodických pokynů ve Článku 24a, odst. 1 písmeno a)[4] je v právním řádu České republiky zakotvena možnost jít nad rámec minimálních požadavků stanovených předpisy Evropské unie s využitím rozšiřující výjimky, umožňující odchýlit se od minimalistické úpravy obsažené v daném předpisu Evropské unie, a to v rozšiřujícím směru. 

Přímo v revidované směrnici EU 2018/1808, která je transponována, je stanoveno:

„Směrnice 2010/13/EU se mění takto: „Článek 4 odst. 1. Členské státy mohou uplatňovat vůči poskytovatelům mediálních služeb, kteří spadají do jejich pravomoci, v oblastech koordinovaných touto směrnicí podrobnější nebo přísnější pravidla za předpokladu, že tato pravidla jsou v souladu s právem Unie.“

Jde tedy o záruku minimální míry, pod kterou nesmí povinnosti klesnout, avšak její horní strop není určen. Členské státy tedy mají povinnost podřídit se minimálním požadavkům harmonizačního opatření EU, to znamená neklesnout pod uvedenou míru, ale mohou přijímat nebo zachovávat opatření přísnější a mohou se také rozhodnout zavést nová ustanovení, která přesahují rámec směrnice (například přísnější pravidla, dřívější termíny)[5].

Evropské právo počítá s tím, že v každém členském státě je situace jiná, někde je již plná přístupnost k mediálním službám, jinde zatím nulová, a z toho důvodu směrnice záměrně uvádí pouze demonstrativní výčet podmínek, nikoliv podrobný taxativní výčet. Tím umožňuje členským státům určitou flexibilitu, aby mohly řešit právní stav v souladu s jejich konkrétní vnitrostátní situací. Z minimální formy si pak každý stát sám vytvoří vlastní zákonnou úpravu přísnější a podrobnější, než je uvedeno ve směrnici. Rozsah a důvod rozšíření pravidel předkladatel vysvětlí v důvodové zprávě nebo v odůvodnění návrhu implementačního předpisu, například vnitrostátními předpisy či mezinárodními závazky. 

Minimalistická forma, kterou použili úředníci MK ČR při transpozici směrnice EU 2018/1808 do návrhu novely vysílacího zákona č. 231/2001 Sb., nebyla povinná. Šlo pouze o volbu samotných zpracovatelů. Bez ohledu na to, zda z důvodu neznalosti předpisů nebo z jiné příčiny, závažným způsobem to poškodilo práva osob se zdravotním postižením.

11. Nesprávně provedená transpozice evropské směrnice 

Nesprávně provedená transpozice směrnice 2018/1808/EU má negativní důsledky nejen pro dotčenou skupinu osob se zdravotním postižením, ale i pro samotné zpracovatele.

Neprovedená nebo chybně provedená transpozice směrnice 2018/1808/EU do českého právního řádu, zde konkrétně do vysílacího zákona č. 231/2001 Sb., může být Evropskou komisí vyhodnocena jako závažné porušení unijního práva.[6]K závažným porušením normy EU se počítá 

a) neprovedení směrnice, 

b) špatné provedení směrnice, 

c) ponechání v platnosti předpisu odporujícího smlouvám. 

V případě, že právní úprava členského státu plně neodpovídá požadavkům směrnice, Evropská komise může proti danému členskému státu zahájit soudní proces u Evropského soudního dvora.

V důsledku nezapracování potřebných změn do návrhu novely vysílacího zákona č. 231/2001 Sb. nebyla správně provedena transformace směrnice 2018/1808/EU, která povinnost zpřístupňovat mediální služby osobám se zdravotním postižením výslovně přikazuje.

Vzhledem k tomu, že lidé se sluchovým postižením čekají na zlepšení podmínek již 20 let, ASNEP se hodlá právně bránit.

 

12. Nevyužité možnosti odstranění nedostatků ve vysílacím zákoně 

K odstranění všech nedostatků ve vysílacím zákoně č. 231/2001 Sb. v oblasti zpřístupňování pořadů osobám se zdravotním postižením je zapotřebí nahradit nedostatečný text § 32 odst. 2 materiálem s podrobnějším a přesnějším zněním. Nabízí se vhodný text vládního návrhu novely zákona č. 231/2001 Sb. z roku 2016, který byl jako sněmovní tisk 934/2016 v roce 2016 v Poslanecké sněmovně připraven k prvnímu čtení, avšak nedostal se včas na pořad jednání z důvodu tehdejší výměny vlády v roce 2017. 

Návrh plánované novely z roku 2016 byl velmi kvalitní, protože podkladem byl materiál z ASNEP, stačilo tedy jen přidat požadavky na postupné navyšování zpřístupňovaných pořadů tak, jak to vyžaduje směrnice 2018/1808/EU. 

Použitím tohoto kvalitního materiálu by byla napravena většina zjevných nedostatků současné právní úpravy vysílacího zákona č. 231/2001 Sb., čímž by se právní jistota osob se zdravotním postižením posílila. Pracovníci MK ČR jej však při novelizaci nevyužili, ačkoliv by to bylo časově i pracovně nenáročné. Právě oni jej tehdy zpracovali pod vedením tehdejší náměstkyně JUDr. Kateřiny Kalistové, proto o něm věděli. 

Nový materiál detailně upravený Expertní komisí pro skryté titulky při ASNEP byl dne 13. ledna 2020 poslancem Patrikem Nacherem zaslán na Ministerstvo kultury se žádostí o zapracování do návrhu novely, avšak nestalo se tak. Podruhé byl zpracovaný materiál na MK ČR zaslán Národní radou osob se zdravotním postižením ČR, ale opět bez úspěchu.

13. Možnosti řešení

V současné chvíli je sněmovní tisk, obsahující řadu chyb, v Poslanecké sněmovně. Aby se předešlo případným pozdějším komplikacím ze strany mezinárodních institucí (Evropská komise, Výbor OSN), nabízí se jako vhodné řešení vzájemná spolupráce Ministerstva kultury ČR s organizacemi hájícími zájmy osob se zdravotním postižením, jimž musí členský stát EU „neprodleně zajistit“ trvalý a postupný přístup k mediálním službám.

Expertní komise pro skryté titulky při ASNEP ve spolupráci se Sjednocenou organizací nevidomých a slabozrakých vypracovala doplnění sněmovního tisku 981/2020 s tím, že se do návrhu novely zákona č. 231/2001 Sb. přidají potřebné změny, které jsou včetně obecné i zvláštní části důvodové zprávy odborně vypracovány v souladu se směrnicí 2018/1808/EU a požadavky Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Text byl po obsahové stránce průběžně konzultován s paní Lidií Best, místopředsedkyní JCA-AHF z Mezinárodní telekomunikační unie.

Je na volbě a ochotě pracovníků MK ČR, zda nabízenou spolupráci přijmou, nebo zda bude nutné potřebnou část do návrhu novely vysílacího zákona doplnit cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu při projednání v Parlamentu, popřípadě pokynem ze strany Evropské komise a Výboru OSN. 

 

Hodnocení bylo vypracováno 15. února 2021

 

Použité zdroje: 

https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infring...

Audiovisual Media Services Directive – toolkit for transposition, 2019 EUD, dostupné na https://www.eud.eu/news/training/audiovisual-media-services-directive-to....

https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/metodicke-pokyny-pro-zajistov... .

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU ze dne 10. března 2010 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb. 

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1808 ze dne 14. listopadu 2018, kterou se mění směrnice 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb.

Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/882 ze dne 17. dubna 2019 o požadavcích na přístupnost u výrobků a služeb (platnost od 27. června 2019).

https://docplayer.cz/20579892-Analyza-vysilanych-televiznich-poradu-z-hlediska-zpristupneni-divakum-se-sluchovym-postizenim.html

https://www.epravo.cz/top/clanky/zpristupnovani-televizniho-vysilani-oso....

https://www.mediar.cz/jak-se-nezmeni-cesky-medialni-zakon/.

http://www.ceska-media.cz/clanek/23045/medialni-zakony-mnoho-toho-neni-nastesti.

Závěrečná doporučení Výboru OSN pro práva osob se zdravotním postižením k úvodní zprávě České replubliky